不久前闭幕的广州两会上，政府工作报告披露了一项关于人口的数据——实际管理服务人口超过2200万。

　　这是广州官方首次披露该数据。

　　实际管理服务人口竟比全市常住人口1530.59万人多出670万，在统计学意义上，相当于我国一座特大城市（城区常住人口500万以上1000万以下）的人口数，甚至比新西兰一个国家的人口还要多。

　　相比大家熟知的常住人口、户籍人口，这是一个全新的概念。专家指出，实际管理服务人口被写入惜墨如金的政府工作报告，透露了广州城市发展的谋篇布局之道。

　　实际管理服务人口的存在，不仅影响城市治理的依据与准则，加速推动公共资源由按城市行政级别配置向按实际服务人口管理规模配置转变，还预示着区域竞争合作已经从城市之间转向大都市圈，城市治理走向区域协同治理。

　　超大城市广州，将如何应对庞大的实际管理服务人口带来的机遇与挑战？

　　流量之城：广州凭什么聚集2200万人口？

　　2019年末，广州市常住人口1530.59万人，较上年末增加40.15万人，同期上海增加4.36万人，北京则是减少0.6万人。

　　近年来，广州市人口数量保持了相对稳定的增长态势。2015-2019年连续五年保持40万人/年以上的常住人口增量，累计涌入222.54万人。即使放之全国的主要城市间进行横向比较，广州的人口增量依然位居前列。

　　人口增量源于人口流量。

　　2019年，广州白云国际机场旅客吞吐量突破7000万人次，全国排名第三。同时，广州再次成为国内轨道交通客运强度最高的城市，客运强度达1.74万人次/公里日。客流增量方面，去年广州与上一年同期相比客运量增量显著，增加了2.8亿人次，位居全国第一。此外，据国家邮政局数据，2019年全国总计快递业务量超635亿件，广州名列第一，发出63.4亿个快递包裹。

　　无论是天上飞的，还是地上跑的，货如轮转。

　　均彰显了广州“流量之城”的本色。这也是超大城市、门户城市的典型特征。

　　“超大城市的常住人口与实际管理服务人口的比例为11.3—1:1.5。实际管理服务人口与人口的差额越大，人流量就越多，城市的门户属性就越强。”中国社会科学院社会发展战略研究院院长张翼表示，这类城市不仅为本地人口服务，还为超大规模的外来流动人口提供服务。

　　当前，广州实际服务管理人口突破了2000万，是全国这几年来增加实际管理人口最多的城市之一。广东省委党校原副校长陈鸿宇认为，这是因为广州走在改革开放的前列，特别是在用人机制，吸引、集聚和使用人才等方面，广州具有许多城市所不具有的优势，且岭南文化开放、包容。

　　从产业结构看，广州也一直能够吸引并需要吸引更多的人流。“作为华南最大的商贸中心、流通中心、交通中心，广州与内地联系紧密，这就可以吸引到至少是珠江三角洲各地区从事商贸活动的人到广州来。”陈鸿宇说。

　　上世纪90年代，火遍大江南北的电视剧《外来妹》，讲述了六个从穷山沟赵家坳到广东打工的女性改变自己命运的故事。其时，纺织、玩具制造等产业是广东的发展支柱，心细手快的打工妹尤为吃香。这部剧正是“就业机会和收入水平吸引人口聚集”的缩影。

　　经济学家周其仁在其著作《城乡中国》中提到：“人的经济活动所包含的逻辑，就是在流动中聚集，然后再流动、再聚集，直至人口、经济和财富在地理上集中到一个个面积相对很小的地方去。”

　　现阶段，中国城市化水平超60%，人口向中心城市集聚明显。中心城市的经济活力，不仅在于能够给不同层次的人创造发展机会，还在于能够为人口和人才提供足够的公共服务。

　　城市竞合：人口要素重塑发展格局 

　　常住人口也好，实际管理服务人口也罢，配置更多的公共服务，同样意味着更多资源的竞争。人口竞争尚未达到白热化时，城市抢先规划布局，就意味着发展身位领先一步。

　　《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》草案显示，至2035年常住人口规模在2000万人左右，按照2500万左右管理服务人口进行基础设施和公共服务设施配置。

　　未来15年，广州常住人口能增加约470万，实际管理服务人口还能增加约300万。相比北京、上海，离各自的人口天花板仅有146万和75万的空间，广州的增长空间较大。

　　“按现在的人口增长规律，到2030年，中国人口总量估计就停止增长了，大约达到14.26亿。随着城镇化的逐渐完成，城市人口的边际增长动能就会非常低。”张翼谈到：“再往后，‘抢人’就不再是城乡之间的人口流动，而是城市之间的竞争了。”

　　从城乡竞争到城市竞争，有一种现象表现得尤为明显。若干年前，大镇改设市的呼吁不时见诸报端，现今少见提及。广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明说，东莞的长安、虎门等大镇，早期的呼声很高。但现在因为人口转移以及人口争夺，已经从城镇逐渐转移到超大城市或一线城市了。

　　“农村作为劳动力的蓄水池功能正在消失。”展望未来的农村人口，张翼说到。

　　然而，中国的城市，长期以来并未做好服务实际人口（包括从农村进城的流动人口）的准备。“重要原因在于，以户籍人口设计城市发展规划，没有把实际管理服务人口纳入公共服务的考量范围。”张翼指出。

　　视线回归广州，年初以来，新冠肺炎疫情席卷全球。作为实际管理服务人口超过2200万、流动人口超过1000万的超大城市，广州经受了疫情带来的严峻考验。多位受访专家表示，两会期间发布的广州实际管理服务人口数据，是广州客观认识自身功能及期待功能优化的一种体现。

　　“实际管理服务人口的理念提出，是重视城市发展规律的一种体现。”中国城市规划设计研究院原院长李晓江认为，这是广州作为国家中心城市的担当。但也应关注到随之而来的社会治理压力。在城市竞相发展过程中，超大城市需要在其所处的城市群中合理分配职能要素，以实现资源配置的优化。

　　在国务院发展研究中心研究员李国强看来：实际管理服务人口概念的提出，更大的意义在于管理服务准则的改变。

　　陈鸿宇赞同这一观点。“中国现行的或者说传统的服务机制、制度是计划经济年代的产物，它是造成中国现行状态下城乡发展不平衡，基本公共服务不能均等化的一个重要的体制性障碍，不利于资源的集约和高效使用。”

　　区域协同：超大城市引领都市圈建设

　　“中国户籍制度改革就是要打破城乡之间的户籍制度二元化的边界，但是对超大型的城市，它的人口规模也必须有所控制。”陈鸿宇认为，对广州而言，还不可能完全放开户籍管理，只能鼓励广州周边城市或区域尽量多留住一些人口，尽可能减少广州中心城区人口的压力，同时要逐渐淡化附加在户籍人口身份上的各种公共服务的资源，这样才能在均衡人口布局的同时，带动区域协调发展。

　　这与当前都市圈的概念也不谋而合。近日，国家发展改革委编写出版的《国家新型城镇化报告2019》多次“点名”广州、深圳都市圈，并推广广州等都市圈的典型案例。放眼全球，每座超级都市背后，都“自带一个圈”，东京、纽约、伦敦、巴黎，无不如此。

　　都市圈的构建，会加速城市间人口的流动，这也会使得城市的实际管理服务人口进一步增加。

　　根据国家发改委的定义，“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。结合近期广州市推出的交通发展战略规划——“到2035年广州与粤港澳大湾区各城市中心60分钟轨道直达。清远、韶关，都在广州的一小时通勤范围内”。

　　而都市圈时代，不只是经济功能叠加，基建、教育、医疗、社保等各个维度的融合变得势不可挡，以实际管理服务人口数量配备公共资源，也是都市圈时代的应有之义。

　　按照客观经济规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，也是形成优势互补、高质量发展的区域经济布局的题中之义。

　　换言之，一旦给了广州2200万人服务管理人口的公共资源，广州也要匹配起等同的职责与使命，并且是引领区域协调发展的前提下。这或许是广州此前未曾面临的考验。

　　这也是张翼描述的未来城市竞争问题。“未来不是某个城市的竞争力问题，而是城市群、都市圈的竞争。以都市圈或城市群和产业链为主体的群体竞争，已经成为当前区域竞争的新特点。推动大湾区、长三角、京津冀等城市群的协调发展，这些地方仍然能够承担更多的人口。竞争力越强，就越有利于企业、资本、人才等要素进入。”

　　尽管是城市群的竞争，但中心城市的作用不可忽视。不同于过去广佛肇、深莞惠等经济圈以各成员城市合称命名，此次广深两大都市圈均以中心城市称呼。可见中心城市在引领都市圈发展方面的作用。

　　“不能片面强调管理服务人口，应当通过这个数据重新梳理广州这类中心城市的职能。”李晓江希望实际管理服务人口概念的提出，能将人们的目光更多地聚焦到区域协同发展。“用实际服务管理人口来分配资源，这更加符合中心城市发展的客观规律，也符合都市圈产业链、服务链一体化建设的要求。”

　　治理之道：人口流量转为发展质量、经济增量

　　浩浩荡荡的人流大潮，不只是个体的合集。人聚则财兴，陈鸿宇提醒，要看到人力资源为城市发展带来的红利。然而，尝到人口带来的发展“甜头”之前，城市首要面对的，是治理问题。

　　当前，超大城市单打独斗的情境逐渐让位于都市圈组团发展。经济发展方式、治理模式亦将随之转变。

　　较早推行都市圈建设的广佛都市圈，其协调治理问题或许值得借鉴。在共建基础交通设施方面，从2002年广佛地铁公司正式成立以来，到2018年广佛地铁全部建成，一共花了16年的时间。在广佛跨界河流整治方面，广佛跨界河流整治从2002年就已经启动。2014年后，广佛通过跨界河流水环境综合整治联席会议制度，强化区域衔接，及时协调解决各地在污染整治过程中遇到的难点问题。

　　强化区域协调治理的同时，广州还得要练好内功。城市实际管理服务人口增长，城市其他的相关配套要怎么样跟上？张翼这样出招：“从治理城市实际服务管理的人口的角度看，基本公共服务要是排序的话，我会将就业排在第一位，教育、医疗、住房供给是其次。”

　　陈鸿宇也表示，广州应当想办法让流动人口逐渐转化为常住人口，首要的就是考虑就业。“要发挥这部分人的潜力，使他们成为城市的主人。除了提供服务，还要安排就业机会，把这部分人的就业状况纳入统计。”

　　2200万的实际管理服务人口，是广州作为国家中心城市的成绩与担当。能否实际服务、实际管理好2200万人口，既考验广州的城市治理能力，也决定着超大城市在未来全球竞争中的格局。

　　链接：什么是实际管理服务人口？

　　近年来，在人口增长放缓的情况下，人口向大都市集聚的态势却没有减缓。根据广州官方数据显示，广州已经连续5年常住人口增量超40万人，这一数据远超京津沪。在“人口争夺战”中，广州是大赢家。

　　中国社会科学院社会发展战略研究院院长张翼对城市人口发展趋势有过长期跟踪。“中等规模城市常住人口与实际管理服务人口的比例基本为1:1.1，而像北上广深等一线城市，这一比例约为1:1.3—1:1.5。”

　　2019年末，广州市常住人口为1530.59万，与广州实际管理服务人口比例为1:1.5。“这符合广州超大城市的定位。”张翼表示，实际管理服务人口有三种算法，即常住人口，分别加上在一个地方居住满一周以上6个月以下、1个月以上6个月以下、3个月以6个月以下的流动人口，“各个城市有自己的算法”。

　　公开资料显示，对于实际管理人口过去广州官方提到的很少，最近一次出现这一口径是在《广州市国土空间总体规划（2018－2035年）》草案。其中提出，到2035年广州常住人口规模在2000万人左右，按照2500万人左右管理服务人口进行基础设施和公共服务设施配置。

　　这个数据却并不是一个硬性公布的人口统计学指标，因为这个数据变化太快了。“就像就业人口一样，GDP升降一个点，实际管理服务人口都能像过山车一样发生一个大变化。”张翼认为，如何从动态发展的实际管理服务人口看未来趋势性的公共服务配套设计，将是对地方政府最大的考验。

　　“我们从未建立起适合中国城镇化进程的一个城市人口统计体系，而是使用市政行政单元进行统计，这种统计造成了人口数量失真。”广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明告诉记者，美国就是以大都市区作为人口统计及资源配套的基础单位，就类似于我们的都市圈概念。在西方国家，其税收返还比例都是根据大都市区为单位，而非城市。”关注广佛同城化建设10多年的马向明建议，应当用都市圈的概念来重新定义公共服务资源的配置。

　　“除了超大超市，我们会发现，中西部的一些地方，尤其是成渝经济带，常用实际管理服务人口的概念。”张翼分析，“这些地方本身的城镇化水平还不高，他们希望围绕这个概念，重新评估经济动力、土地储备、空间规划等因素，让城镇化建设提速。”

　　广州等城市陆续披露实际管理服务人口数据，这也可以看作是城镇化建设进程中迟到的先见之明。

　　南方日报记者 柳时强 李鹏程